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【改革探索】混合所有制如何与国资监管兼容,怎么让非国有股东发挥积极作用?

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十九大以及2016年的中央经济工作会议都强调把混合所有制作为国企改革的突破口。混改是为了让国企的资本优势同民营企业的灵活机制实现有效的结合;但要使混合所有制企业真正发挥人们期盼的作用,还有很多不容忽视的问题。


比如现有的国资监管体制和混合所有制如何兼容,怎么让非国有股东发挥积极作用?混改后混合所有制企业同纯民营企业之间能否公平竞争?另外,在混合所有制改革中,国有股比重或者单一非国有股权占比既是容易引起争议的地方又是真正改善国企公司治理、业绩的关键所在,国有股比重或者单一非国有股权占比多少才合适?


就这些问题,国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁给我们做了解答。


对国资监管体制如何和混合所有制兼容问题,张文魁指出,需要做到“去监管、行股权;降比重、搭便车”。张文魁表示,“国资监管”这个概念实际上带有浓厚的计划经济色彩,真正要做的是行使股权,按照持股比例来行使《公司法》、《证券法》等法律规定的权利就行了,不需要特别的国资监管。张文魁指出,现在国资监管包括对企业的资产处置等各种复杂的程序,如果对混合所有制企业也实行这类监管,实际上不利于“盘活存量”;另外,一些对人的行为监管,譬如按照党政机关工作人员的管理方式限制企业人员出国考察或谈判次数等,也并不符合市场化经营的惯例。


接着要“降比重”和“搭便车”。张文魁表示,应降低混合所有制企业中国有股的比重。他指出,现在很多混合所有制企业都是国有控股甚至是国有绝对控股,有些企业国有股的比重还远远高于51%,难以形成合适的股权结构。因此,国有股比重应大幅下降,在一些一般竞争性行业或商业类行业中,国有股的比重完全可以降到50%以下,甚至不控股参股也是可以的。如果这些行业中国有股比重退至“参股”的地步,即非国有股东超越国有股东成为第一大股东,而国有股东退居次要位置,这实际上就是要让国有股搭乘非国有股的“便车”。通过搭乘非国有股的“便车”,国有资本效率会更高、收益会更好,这是符合国家利益的,未来应该按照这个方向去走。


对混合所有制企业同纯民营企业之间能否公平竞争的问题,张文魁坦言,的确有一些疲于应付激烈市场竞争的民营企业参与国企混改或跟国有企业合资设立新的混合所有制企业,是为了能够获取一些资源和优惠政策,希望政府给予更多“绿灯”,但这么做实际上就把混合所有制搞歪了。他认为,对各类资本应一视同仁;一方面要防止出现“管制俘获”即监管部门被国有企业或混合所有制企业“俘获”;另一方面,国家也应改变对国企的“父爱主义”情结,这种“父爱主义”导致很多国有企业、混合所有制企业,特别是国有控股的混合所有制企业的“软预算约束”也因此没有得到根本的解决。他认为,现在的债转股问题根源就在于此。


国有股比重或者单一非国有股权占比问题,张文魁提到“股权结构拐点”概念。他指出,在一般的混合所有制企业中,特别是非上市的混合所有制企业中,股权结构拐点是非国有股权比例达到33.4%。在国有控股的上市公司中,只要这个非国有股东持股比重达到了国有股东持股比重的二分之一,非国有股东就很有可能成为积极股东。他研究发现,越过股权结构拐点之后,混改的国企可能出现明显的业绩改善,非国有的股东可以发挥实质性的制衡功能。张文魁也承认,有些混合所有制企业,虽然非国有股比例也比较高,高到跨越了股权结构拐点,但是还是难以“顶住”所谓的监管和各种不当的政府介入。这反映了监管的力量和惯性是何其强大。但他相信,非国有股的比重再高一些、更高一些,“顶住”的力度就能再大一些、更大一些。


以下为专访内容。


提问:19大包括2016年的中央经济工作会议突出强调混改,把混改作为国企改革的突破口。混改的目的是让国企的资本优势跟民营企业灵活的机制结合起来。我们知道国企有过多的监管、审查和汇报,现有的国资监管体制会不会妨碍非国有股东的积极作用?怎么解决这个问题?


张文魁:这是一个很好的问题。实际上这个问题可以归结为现有的国资监管体制与混合所有制是否兼容的问题。这里的国资监管不是指那种普遍性的行业监管,比如金融监管就属于行业监管,也不是那种社会性的监管,譬如说环保督察这种监管属于社会性的监管。而国资监管不但涉及到国资委一些管理职能,也涉及到别的一些部门譬如说人力资源和社会保障部、财政部还有组织部的一些监管职能。


这些对国企的监管现在是密密麻麻的,不光要管人,而且对很多企业经营行为也进行监管,甚至有些还涉及到企业的经营决策。在这种情况下如果是纯国有企业,有意见的也只是国有企业的管理层。但如果混改有非国有股东进来之后,可能还会有非国有股东高管人员进到混合所有制企业里来。这时候原来那一套非常复杂、繁锁的监管,就不光是原来国有企业管理层的人认为有很多政府的干预或者束缚,实际上非国有股东推荐的董事和派出的高管也会有意见。


在这种情况下原来那老一套监管可能与混合所有制不兼容。实际上我在一些地方调研已经发现,有很多民营企业已经参与国有企业改革成为混合所有制企业的股东了,但是现在有些非国有股东萌生退意。如果真是这样的话,已经实现混改的企业很难有一个现代的公司治理,也很难实行市场化经营,而且也会对未来混改构成一个很大的障碍。现在已经参与混改的一些非国有股东都想退出,那更多非国有投资者可能就没有意愿来参与混改或者对混改敬而远之了。所以说这是一个非常严重的问题。


至于怎么解决?无论从理论上还是其他国家及中国国内有些地方一些实际做法,我归结为几句话,就是去监管、行股权。


首先,所谓国资监管或者对国企的监管是一个非常错误的概念,这个概念带有浓重的计划经济和纯国有企业体制的痕迹。真正要做的是行使股权,按照持股比例来行使《公司法》、《证券法》等法律规定的权利就行了,而不是说要去施加国资国企监管。我们现在国资国企监管包括企业的资产处置都有非常复杂的程序。如果一个混合所有制企业还有那么多复杂的程序,很多的规定,譬如说低于净资产的你就不能处置,那实际上不利于现在国务院讲的盘活存量。甚至还有很多对人的行为的一些监管,譬如管理人员要出国进行商务考察或者谈判,如果是按照党政机关工作人员那种方式来管理,一年只能出国一两次,一次只能出几天,这个根本不符合市场化的惯例,所以就没法去进行。所以下一步去监管、行股权非常重要。


除此之外还有一句话就是降比重、搭便车。


降低混合所有制企业国有股的比重,现在很多混合所有制企业都是国有控股或者国有绝对控股,有的国有股比重还远远高于51%绝对控股的比重,到了60%、70%甚至更高。这就很难形成比较合适的股权结构,所以国有股的比重要大大的下降。在一般竞争性行业或者商业类的行业,国有股比重完全可以降到50%以下甚至不控股,参股国务院有关文件也都说了是可以的。在这些行业如果国有企业股比退到参股的地步,就可以搭非国有资本的便车,非国有资本有更灵活的机制,更高的效率,国有资本搭它的便车不是吃亏了而是占便宜了。未来应该按照这个方向去走。


提问:您觉得政府和企业之间新设国有资本投资运营公司能解决这个问题吗?


张文魁:这是一个老问题。虽然说国有资本投资运营公司好像是十八届三中全会以后才有的新名词,但实际上在90年代已经有很多类似的做法,叫法也五花八门,但基本上都带有国有资产或资本经营、运营、管理、重组、控股、投资等字样,以表示这类公司是资产或资本经营性公司,它们区别于普通企业,普通企业常常被称作生产经营性企业。反正类似的做法很多。20多年前的1994年,100户企业施行现代企业制度试点,其中有三家企业的试点就叫做国家控股公司试点。当时说的国有控股公司跟现在讲的国有资本投资运营公司基本上就是一回事,只不过当时没有用这个名词而已。所以它实际上不是一个新的创举。


但是那些试点都很不成功。从20多年的实践经验来看,它们根本不能阻断各种监管部门对企业的干预。用国有资本投资运营公司或者其他称呼的中间层公司能不能成为政府和国企之间的隔离层?就算隔离了,政府之手就不会伸去干预企业?实际上做不到这一点。政府的国资国企监管可以穿透。


而且还有一个问题,企业本来就嫌上面的婆婆够多了,还再加一个主体,又多了一个干预者,所以不是干预更少了而是干预更多了,甚至企业要报送的报表比如企业年终工作总结要报送的材料和企业一些战略性投资等的举措需要报告的事项,更多了。


提问:经济学里有个管制俘获的概念。假如我们已经混改了,会不会产生混合所有制企业同纯民营企业之间不能公平竞争的问题?怎么解决?


张文魁:是有这些问题,而且这些问题在实践当中屡见不鲜。有一些民企为什么愿意参与国企混改或者跟国企合资设立一个混合所有制的新企业?有一些企业这样做想的是我傍上国企了,从此以后是不是能够从国企那里获得一些资源,是不是能够获得一些优惠政策。总之是一个傍大款、傍长子的心态,它觉得以前市场竞争太辛苦,傍上国有企业之后可能获得某些特殊待遇甚至特权,甚至很多时候可以期望政府给它能网开一面开更多的绿灯。这种情况是不少见的。这样去做混合所有制就搞歪了。


要从根本上解决这样的问题,还是要对各类资本一视同仁。一方面要防止监管俘获,就是监管部门被国有企业或者是被混合所有制企业俘获;另一方面关键的是要改变国家对于国有资本的父爱主义,这种父爱主义老是把国企特别大国企当成长子关爱有加,它可能觉得长子能够承担更多的责任,实际上未必是这么回事。这实际上就会破坏公平竞争。


科尔奈说的软预算约束,很多国有企业甚至有一些混合所有制企业特别是国有控股的混合所有制企业,几十年来并没有得到根本的解决。国有企业和国有控股的混合所有制企业的财务纪律还是很差的,所以才有那么多企业欠了债还不起,又来要求债转股。90年代末搞债转股的时候就讲这是最后一次免费午餐了,以后再也不搞了,现在不又来了?说明这种父爱主义导致的软预算约束和财务纪律不严厉是一个很大的问题。


提问:那混改本质上也算是所有权改革。但要对国企的公司治理、业绩产生真正的改善,对国有股比重或者单一非国有股权占比有要求吗?我们看到联通混改引入的腾讯、阿里、百度都各只占2-3%。


张文魁:有一个概念叫“股权结构拐点”,在学术上只能算是一个假说,但在实际中广泛存在。在一般的混合所有制企业中,特别是非上市的混合所有制企业中,股权结构拐点是非国有股权比例达到33.4%。


当股份非常分散的时候,譬如在国有控股的上市公司中,因为国有控股股东的股比可能远低于66.6%,所以非国有股东并不需要独家或与一致行动人共同持有33.4%的股比,只要这个非国有股东持股比重达到了国有股东持股比重的二分之一,非国有股东就很有可能成为积极股东。越过股权结构拐点之后,混改的国企可能出现明显的业绩改善,非国有的股东可以发挥实质性的制衡功能,参与公司的战略规划和日常管理。这有助于混合所有制企业的公司治理转型,促进企业的政企分开和依法行权。


在大多数混合所有制企业中,国有股比重可以降到控股以下甚至更低。我们研究的国外案例表明,在那些制造业的混合所有制企业中,国有股比重完全可以降低到百分之二三十甚至更低。在一些公用事业领域,混合所有制企业的国有股比重可以高一些。


我在调研中也发现,有些混合所有制企业,虽然非国有股比例也比较高,高到跨越了股权结构拐点,但是还是难以“顶住”所谓的监管和各种不当的政府介入。这些情况的存在,反映了监管的力量和惯性是何其强大。但我还是相信,非国有股的比重再高一些、更高一些,“顶住”的力度就应该会再大一些、更大一些。


来源:凤凰网财经。


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